Le novità per l’amministrazione straordinaria
Il presente intervento vuole richiamare l’attenzione del lettore sulle novità normative che troveranno presto applicazione nel nostro ordinamento per quanto riguarda l’istituto dell’amministrazione straordinaria (A.S.).
Il vento di novità che a più riprese il legislatore sta facendo soffiare sul sistema legislativo attraverso riforme che stanno interessando più ambiti del diritto, da quello fallimentare a quello penale, è un segno sicuramente positivo perché evidenzia la volontà di tenere il passo con le necessità di cambiamento che il nostro paese sta vivendo.
Come tutte le novità, non mancano le possibilità di miglioramento ma si rimane convinti che le riforme siano necessarie se si vuole dare un segnale ad un paese che ha bisogno di crescere e affrontare le novità, anche nelle sue regole.
L’istituto dell’amministrazione straordinaria è di recente tornato a far parlare di sé sulle prime pagine dei giornali attraverso le vicende Ilva e nuovamente Alitalia.
Non accadeva dai tempi di Parmalat di riscontrare una presenza di notizie pressochè quotidiana su questo tema.
Risale al 1979 la Legge Prodi che ha introdotto nel nostro ordinamento l’istituto dell’amministrazione straordinaria pensato in origine come un mezzo di natura eccezionale e temporanea per la salvaguardia delle grandi aziende in crisi.
La Legge Prodi ha inteso disciplinare la ristrutturazione economico-finanziaria delle grandi imprese con la finalità della conservazione del complesso aziendale attraverso la continuazione dell’attività affidata ad un commissario straordinario nominato dall’autorità amministrativa e, in origine, anche con il supporto degli aiuti di stato.
La ratio dell’istituto consiste nel preservare le realtà industriali che hanno un impatto notevole in termini di occupazione sul territorio.
Ai sensi di legge, possono avere accesso all’amministrazione straordinaria le grandi aziende in crisi, quindi quelle realtà aziendali aventi più di 200 dipendenti, per le quali vi sia la sussistenza di uno stato di insolvenza e debiti non inferiori ai due terzi sia del totale dell’attivo dello stato patrimoniale sia dei ricavi annuali delle vendite e delle prestazioni dell’ultimo esercizio, nonché, passaggio fondamentale, serie prospettive di recupero dell’equilibrio economico.
Il perdurare della crisi e il default di aziende di dimensione notevolissima come Parmalat, Volare Web e Alitalia hanno portato all’introduzione di modifiche alla legge “base” al fine di adattare le normative alle specificità delle realtà aziendali in dissesto.
E’ stato così introdotto, con il caso Parmalat, il decreto Marzano per le grandissime imprese insolventi. Trattasi di quelle imprese dotate di almeno 500 dipendenti e gravate da almeno 300 milioni di euro di debiti.
I dati rilevati da Assonime[1] indicano che sono stati 137 i gruppi (corrispondenti a 537 società) che hanno avuto accesso a queste procedure per un totale di circa 120 mila dipendenti interessati.
Nello specifico, 115 gruppi hanno avuto accesso alla Legge Prodi per un totale di circa 60 mila dipendenti coinvolti e 22 gruppi hanno usufruito della Legge Marzano per circa 62 mila dipendenti. Di questi ultimi, 18 mila afferenti ad Alitalia e 14 mila all’Ilva.
E’ quindi evidente che l’originario intendimento di creare uno strumento eccezionale e temporaneo di risanamento, abbia invece negli anni assunto un carattere di “normale” strumento di intervento “straordinario” nella crisi delle aziende di dimensione rilevante.
La straordinarietà dell’istituto risiede nell’essere una procedura amministrativa e non giudiziaria, aperta da un provvedimento governativo con la nomina di uno o più commissari straordinari dotati di ampi poteri volti ad indentificare e attuare un programma di risanamento attraverso la continuità diretta dell’impresa oppure attraverso la sua cessione a terzi.
Di recente il legislatore è tornato a riflettere sullo strumento di risanamento della grande crisi.
L’11 marzo 2016 il Ministero di Giustizia ha presentato alla Camera dei Deputati un disegno di legge delega per la modifica dell’intera disciplina della materia dell’insolvenza, il cosiddetto “progetto Rordorf” e il 18 maggio 2017 è stato effettuato dal testo lo stralcio delle norme in tema di amministrazione straordinaria.
E’ stato quindi dato maggiore impulso al tema dell’amministrazione straordinaria e difatti con il disegno di legge n.2831 di giugno il Senato ha dato la delega al Governo per la riforma organica della disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza.
Tra le varie deleghe date al governo, emergono soprattutto due temi: da una parte, la volontà di una riforma organica attraverso l’introduzione di un’unica procedura di amministrazione straordinaria con finalità conservative del patrimonio produttivo delle imprese/gruppi di imprese; dall’altra, la volontà di avvicinare lo strumento dell’A.S. agli ordinari strumenti di risoluzione della crisi attraverso la disciplina dell’operatività di misure protettive analoghe a quelle previste per il concordato preventivo.
Pare quindi che il Senato non abbia voluto accogliere le indicazioni della commissione Rordorf circa la necessità di una regolamentazione unitaria dell’insolvenza – a prescindere dalla dimensione dell’impresa interessata – attraverso il coordinamento tra le norme dell’amministrazione straordinaria e i principi fondamentali della procedura ordinaria per la gestione della crisi.
Infatti, pur indicando un percorso di avvicinamento agli strumenti ordinari di risoluzione della crisi, il Senato ha rimarcato l’indipendenza dell’istituto dell’A.S..
Se da una parte il suggerimento della commissione Rordorf pareva da accogliersi perché si sarebbe attribuita pari dignità e pari trattamento alla gestione della crisi, in maniera uguale ed unitaria per tutte le aziende a prescindere dalla loro dimensione, è comunque apprezzabile l’indicazione di prevedere l’innalzamento della soglia di accesso all’A.S. restituendo così il tenore di straordinarietà all’istituto in oggetto.
Con questa disposizione viene così rispettata la natura del territorio italiano, fatto di piccolissime e piccole imprese che, da sole, danno lavoro alla maggior parte degli occupati, lasciando isolate le poche straordinarie ed eccezionali grandi realtà per le quali verranno utilizzati strumenti adeguati alla loro eccezionalità.
Il disegno di legge delega al governo fornisce altre e numerose indicazioni da recepire nel nuovo ordinamento dell’A.S.; tra le altre, la disciplina di misure protettive analoghe a quelle previste per il concordato preventivo a partire dalla data di iscrizione nel registro delle imprese; l’istituzione di un albo dei commissari straordinari; la disciplina della nomina del comitato di sorveglianza; la definizione del contenuto del programma di ristrutturazione; l’accesso al concordato anche sulla base di proposte concorrenti; la modalità di autorizzazione del tribunale allo scioglimento/sospensione di contratti pendenti, al pagamento di crediti pregressi e all’esonero di talune azioni revocatorie.
Si tratta nel complesso di temi rilevantissimi che daranno un nuovo impulso all’istituto dell’A.S., da sempre poco amata dai creditori e dai contribuenti in generale. La storia non ha infatti fatto apprezzare un istituto che viene visto come lento, opaco, dispendioso di risorse pubbliche, lesivo della concorrenza tra imprese e troppo ricco di normative create “ad hoc” per il beneficio di pochissimi.
Partendo da queste popolari criticità, ci si auspica che il governo non perda un’importante occasione di riforma.
Infatti, l’A.S. potrà essere un ulteriore strumento per aiutare l’Italia in crisi ad affermarsi nell’economia mondiale.
L’A.S. potrà rivelarsi un importante strumento per salvaguardare e rilanciare le grandi aziende italiane ad oggi in crisi ma con prospettive di un sano risanamento che le riporti ad essere competitive nell’economia mondiale.
Non sarà un compito facile quello del governo che dovrà declinare una nuova filosofia dello strumento affinchè questo possa contemporaneamente contemplare gli interessi della grande azienda, gli interessi del lavoratore attraverso la salvaguardia del sistema occupazionale, la tutela delle realtà economiche in cui la grande impresa in crisi è presente, la salvaguardia della piccola impresa che spesso rimane incastrata nelle maglie degli interessi generali e superiori.
E infatti, pensando proprio alla piccola-media azienda, solleva un po’ di stupore il fatto che il Senato abbia omesso di affrontare un tema importante, quello del rapporto tra debitore e creditore.
Fino ad oggi l’unico assente dai tavoli dell’amministrazione straordinaria è stato proprio il soggetto creditore, purtroppo relegato al ruolo di spettatore privo di parola e iniziativa.
Manca nell’ordinamento attuale una posizione di maggior equilibrio e rispetto nei confronti dei creditori che ben si potrebbero chiamare finanziatori straordinari e che nella maggior parte dei casi rappresentano il tessuto delle piccole-medie imprese rispetto alle grandi aziende dell’A.S.
Si auspica quindi che il poderoso intervento di modernizzazione cui il governo è chiamato non si fermi solo agli aspetti tecnici dell’istituto ma vada anche a riformare la filosofia generale dell’intervento che non può fermarsi alla salvaguardia dei livelli occupazionali ma deve pensare alla sopravvivenza del tessuto economico che costituisce l’indotto delle piccole e piccolissime aziende che permettono alle grandi aziende di completare la loro attività.
Solo partendo da piccoli passi si riuscirà a creare un istituto davvero apprezzabile per tutti i portatori di interesse che gravitano intorno alle grandi imprese in crisi. Per quanto riguarda i creditori, si ritiene che il primo passo potrebbe consistere nel prevedere delle date di pagamento certe all’interno del piano di risanamento. Questo permetterebbe al creditore, seppur in parte (maggior parte) insoddisfatto, di avere almeno l’appiglio di sentirsi parte di un processo di risanamento.
Piccolo, ma sarebbe pur sempre un primo passo di miglioramento.
[1] Documento del 17 novembre 2016